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一、研究缘起

20世纪70年代中后期以来,理论界掀起了一股全面反思“社会中心主义”的思潮。于是,西达·斯考切波(Theda Skocpol)、彼得·埃文斯(Peter Evans)等学者乘势发出“找回国家”的呼吁,主张把国家作为理论研究的中心。“找回国家学派”由此崛起。而“自从‘找回国家学派’的理论价值被充分挖掘之后,理论界对诸多经验现象的解释愈发离不开与国家相关的概念”[1],国家能力、国家自主性、国家建构等概念开始成为理论界的核心关切,其中尤以国家能力最受瞩目,学术界为之生产了汗牛充栋的文献,极大丰富了人们对国家能力的认识。目前,学界新近关于国家能力的研究主要从信息的视角切入,主张迈向信息维度的国家能力建构,将信息能力视为国家能力的一项基础之基础的能力,甚至用信息能力代表国家能力。这一观点认为,“从现代国家诞生之日起,国家能力就与信息密不可分,无论是国家运行还是国家对经济社会运行的干预,信息能力都构成所有其他国家能力生产的基础机制”[2],意即信息能力外生于其他国家能力,构成汲取、分配、强制等各领域国家能力的共同基础。

事实上,新近研究之所以把兴趣放在国家能力的信息维度上,主要是受到现代国家治理对“清晰度”的需要的驱动。现代国家治理是国家对社会进行照看的过程,而国家要照看好社会,必先“看清”它,意即国家要想对社会进行卓有成效的治理,必须“全面而深入掌握社会事实的信息,不断提高社会事实的清晰度,如此才能对社会事实进行更为确切的测算、操作和干预”[3]。而国家要想获取有关社会的信息,提高社会事实的清晰度,就需要不断建构和提升自身汲取、处理信息的能力,只有建构起这种能力,国家才能“看到”并“看懂”社会,进而才能在秩序维护、财政汲取、政策界定以及服务供给等方面有所作为。于是,在“看清”社会这一国家治理的现实需求推动下,国家信息能力建构的问题浮现出来,成为学界关切的重要议题。

国家信息能力作为国家能力研究的最新拓展,国内外学术界已经积累了不少研究成果。具体而言,国外学术界主要从实证研究的角度,分析探讨信息能力对于国家发展的影响,如信息能力对国家创新能力的影响[4]、信息能力对现代国家发展的影响[5]、信息能力对国家财政能力的影响[6]等。国内学术界主要从思辨的角度出发,研究信息之于国家能力或国家治理的重要意义,如国家治理的信息逻辑[7]、法律执行与国家信息能力[8]、技术革命与国家信息能力建构[9]等。整体上看,国内外学术界的相关研究极大促进了人们对国家信息能力的理解,然而梳理这些文献也可发现,尽管学者们从多个维度对国家信息能力做了较为深入的探讨,但在国家信息能力建构的因由寻绎、路径选择和原则遵循这三个维度上,仍存在着深入研究的空间。

一是既有研究虽然对信息之于国家能力的重要性作了论述,如国内外学者都一致强调信息或可识别性是国家能力的基础[10][11][12],但这些研究多是从理论这一单一维度阐述信息之于国家能力的重要意义,对历史与现实这两个维度的意义挖掘过少,因此,从理论、历史与现实三个维度综合论证为何要加强国家信息能力建构的工作尚须进一步深化和系统化。二是既有研究虽然指出了信息能力对国家治理的重要性,但对“国家如何构建信息能力”[2]这一问题还语焉不详,因此,国家信息能力建构的具体路径尚待被进一步挖掘与讨论。三是既有研究虽然关注到了国家信息能力建构可能出现的问题,如“国家信息能力是一把双刃剑,过于强化信息能力可能诱发国家权力突破治理边界的挑战”[9],但对国家信息能力建构应该遵循哪些原则,既有研究尚未具体说明。基于此,本文立足国家能力研究信息转向这一现实,从因由寻绎、路径选择与原则遵循三个维度对国家信息能力何以建构这一问题进行反思,以期为国家治理现代化目标的实现作出应有的价值贡献。

二、国家信息能力建构的因由寻绎

国家信息能力是国家辨识和掌握相关社会事实(包括自然生态资源等情况)的能力,主要包括信息汲取与信息处理两种核心要素,其强弱关涉国家能否“看到”并“看懂”社会,进而影响到国家治理的成效。所以,对国家这一人类历史上最强大的组织来说,信息能力建构历来是一项至关重要的任务。实际上,国家之所以需要重视自身的信息能力建构,其背后有着特定的理论、历史和现实因由。

(一)理论因由:信息之于国家能力的意义吁求

国家能力是一个抽象的概念,不同学者对其含义理解不同。斯考切波将国家能力概括为“国家贯彻公务目标,尤其是通过克服强有力的社会集团实际或潜在的反对力量来贯彻这些目标的能力”[13](p.10);乔尔·米格代尔(Joel S. Migdal)将国家能力定义为“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会目标的能力,包括渗入社会、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源的能力”[14](p.5);国内有学者则将国家能力理解为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力,具体包括合法化能力、宏观调控能力、财政汲取能力和强制力”[15](p.6)。尽管学者们对国家能力的理解各不相同,但无论从哪个角度分析国家能力,不可否认的一点是,不管国家要对社会施展何种类型的能力,它都必须首先收集到相关社会事实的信息:国家要想向社会汲取资源,则先要了解社会的资源分布及其发展状况;要想向社会提供服务、分配资源,须先了解社会的发展差距以及社会的普遍需求和特殊需求;要想克服反对力量以贯彻公务目标,前提是要了解反对力量来自哪里以及因何反对。无知无以行,国家只有在收集到关于实际情况和可能发生情况的信息时,选择才能行得通,否则缺少信息基础的国家能力施展只能是盲人抓瞎,无法取得良好的行动效果。

事实上,对国家能力的信息基础这一问题,学术界早有洞见。1987年,安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)在阐述其国家理论时,明确将“通讯与信息存储”[16](p.214)作为民族国家的行政力量之一。在吉登斯看来,所有国家面向的都是“信息社会”,出于管理和国家权力生产的目的,国家会自发地收集、存储和控制信息,信息在巩固民族国家的行政一体化过程中起着很大的作用。无信息,则无行政。民族国家的行政力量如果没有信息作为“强化的反思性”手段,就无法存在下去。而所谓的“强化的反思性”就是监控,也即信息收集。“监控通过信息的储存和控制来动员行政力量,其主要作用在于聚集民族国家形成过程中需要运用的权威资源。”[16](p.222)所以,信息是国家权力和国家行政的基础,国家行政力量的建构、维持和增长与信息密不可分。

与吉登斯类似,迈克尔·曼(Michael Mann)在提出基础性权力这一概念时也认识到了信息对国家能力的重要性。所谓基础性权力,指的是“国家能实际穿透市民社会并依靠后勤支持在其统治的疆域内实施其政治决策的能力”[17]。在曼看来,基础性权力实际上是国家贯彻其意志的实际能力,而这种能力是由一些“后勤学技巧”所支持的,包括但不限于物质资源、信息和通讯、组织结构、技术等,这些“后勤学技巧”能使国家有效地控制疆土、渗透社会和抽取资源。曼对基础性权力和“后勤学技巧”的理解表明其已经意识到,在一个国家之中,“如果不能有效地传送信息、人员和资源,任何权力都不可能存在”[18](p.169)。詹姆斯·斯科特(James Scott)关于国家的人类学研究也进一步证明了信息之于国家能力的重要意义,其提出的“可读性”概念表明,国家能力的关键在于国家所掌握的关于其国民知识的广度和深度,国家所拥有的知识越广泛和深刻,国家能力就越强大,“这使国家可以有区别地介入各种各样的事务,如制定公共卫生标准、进行政治监督和救济贫困人口等”[19](p.3)。

总的来说,相关研究表明,信息不仅是国家建设的重要资源,也是国家能力生产的关键机制。因此,国家只有重视自身的信息能力建构,其他类型的国家能力才有施展的可能。缺乏信息能力建构的国家将无从作用,而国家也会成为斯科特口中的前现代国家抑或米格代尔口中的弱国家。

(二)历史因由:古今国家信息能力的实践启示

大约在5500年前,人类最早的一批国家在美索不达米亚、埃及、印度河流域、黄河流域形成。自此之后,无论国家这一古老的人类制度是处在人类社会的农业阶段还是工业阶段,其发展、运作都须臾离不开信息资源的支持。对信息的收集、处理、掌控、传布因之成了不同社会阶段的国家统治者治理国家的基本任务。

历史地看,农业时代的传统国家对信息资源的收集主要通过直接与间接两种方式来进行。直接的信息收集活动主要由官方主持展开,一般都有具体的组织负责实施,如中国古代专门负责人口统计的户曹、户部等。间接的信息收集活动则“主要依靠地方精英所掌握的地方性知识以保障国家对社会构成及其运行的监测和具象化理解”[20],而这些地方精英在中国古代是士绅与地主,在中世纪的欧洲则是贵族和领主。然而,在农业时代,由于种种条件的限制,传统国家要获得充分可靠的信息绝非易事。一方面,由于传统国家的职能任务较为简单,这导致它对掌握全面的社会信息缺乏内生动力,所寻求的信息主要局限在人口与土地方面。另一方面,由于农业时代的交通和信息技术发展水平相对较低,传统国家的信息收集与处理主要依赖于人力、手工进行,其信息收集与处理的效率非常低下、信息存储的成本十分高昂、信息质量非常粗糙。于是,在既无动力也无条件和技术的情况下,传统国家的信息能力只能停留在一个较低的水平上,无法获得标准化、形式化和可操作性程度高的社会信息,这导致传统国家在试图“看清”社会时,其“视力”在很大程度上模糊不清,国家权力因此难以穿透社会,只能对社会实行一种粗放式的治理。

到了工业时代,随着现代国家的逐渐形成,其汲取和处理社会信息的模式相较于传统国家已经发生了巨大改观。首先,由于现代国家的职能较之于传统国家有了更多的延展,它对社会信息的汲取变得更加宽广和精深,除了人口、土地、赋税、矿冶、交通、漕运、仓储、商业、国势、军事、灾害、教育、组织与员额[21](p.49)等多方面内容之外,人们的生理学信息、精神信息也成了现代国家的重点调查对象。其次,由于工业革命依据理性机器的原理造就了一个与传统国家的组织管理结构不同、以科层制为特征的庞大理性官僚组织,这个理性的国家机器通过建立统计局、信息中心、全国数据库、数字档案、社会信用体系等信息收集、处理和管理机构,使得现代国家的信息汲取与处理更具组织化、专业化和系统化。最后,随着工业社会纵深发展至信息社会,大数据、算法、人工智能、遥感卫星、传感设备、监控设备等技术手段被广泛运用于现代国家的信息工作之中,现代国家汲取、处理社会信息的技术手段变得更加多样和强大。现代国家的信息能力相较于传统国家而言发生了质的变化,其结果是国家权力对社会的渗透达到了一个极其惊人的程度,社会在国家的眼中渐变成透明状态,国家对社会的治理由此走向精细化。

整体而言,从农业时代的传统国家到工业、信息时代的现代国家,国家信息能力的历史实践表明,国家收集和处理信息的模式与水平在很大程度上影响着国家治理社会的模式与水平,在此意义下,国家便需要把信息能力建构作为一项基本的历史性任务,否则,缺乏信息能力的国家只会沦为“盲人”国家,难以“看清”“看懂”社会,其控制抑或服务社会的治理目标将无从谈起。

(三)现实因由:现代社会国家治理的因应需要

国家要想实现有效治理,全面了解社会的基本情况,获得准确的社会信息极其重要。尤其是进入现代社会以后,由于治理情势的巨大变化,国家更需要尽可能掌握清晰的社会图景,这要求国家必须把信息能力建构这一任务摆在更加突出的位置上。

首先,在现代社会,国家治理面临着前所未有的复杂性,这要求它必须具备高度的信息能力。复杂性毫无疑问已经是现代社会的本质特征之一,“就主观方面而言,它指涉的是现代性在规范和价值诉求上的多元性和复杂性,即理念的复杂性;就客观方面而言,它指涉现代性理念实现的经验过程中面对的技术、文化和客观环境上的复杂性”[22]。而在这种复杂的社会环境中,国家“所面对的往往并非单一社会问题的治理,而是不得不同时面对众多问题共同治理的复杂局面”[23]。在此情形下,国家要想有效应对这种复杂局面,就需要具备高度的信息能力,因为只有具备了这种能力,它才能充分了解社会情景,才能深入挖掘社会信息,进而才能理解各种复杂社会现象的本质和规律,并最终更好地制定治理政策和治理措施。

其次,在现代社会,国家治理面临着前所未有的高风险,这要求它必须具备深度的信息能力。在21世纪的今天,诸如经济危机、政治动荡、病毒传播、生态失衡、科技滥用、恐怖主义等种种迹象表明,现代社会已经变成一个名副其实的高风险社会。在此形势下,国家若想有效应对这些或单独出场或联袂而至的风险挑战,就需要具备强大的信息能力。一方面,国家只有具备这种能力,才能实时收集、分析和处理各类风险信息,从而准确判断风险形势,及时预警并采取相应的防范措施。另一方面,在风险事件发生后,只有具备强大的信息能力,国家在采取措施控制事态发展之时才能更加高效地收集和传递信息,实现信息资源的快速共享和有效整合,从而提高应急响应和危机管理的效率和质量。反之,若缺乏匹配的信息能力作为治理支撑,国家很可能因兜不住安全底线而陷入治理失败的困境。

最后,在现代社会,国家治理面临着前所未有的不确定性,这要求它必须具备强大的信息能力。在一个剧烈变动的现代社会,生产力和科学技术的发展在使人类对外部世界拥有更多控制力的同时,也把人类带进了一个“不确定难预料因素增多的时期”[24](p.26),其最大特点就是“时刻都会产生大量需要应对和处理的新情况、新现象和新问题,给社会生活尤其是国家治理形成了难以预料的后果”[25]。而面对不确定性带来的这种治理挑战,国家就需要在第一时间掌握有关这些新现象、新问题的情况,这需要国家具备强大的信息收集、分析和处理能力。因为只有拥有了这种能力,国家才能快速获取相关信息,在第一时间了解事件的性质、规模和影响,并最终作出正确的决策,为应对事件变化提供有效方案。

总的来说,正是由于现代社会相较于传统社会已经在结构和环境上发生了剧烈变化,现代国家在治理社会时相较于传统国家面临着更多的复杂性、风险性和不确定性。在这种新的治理情势下,国家必须建构起与这种治理情势相匹配的信息能力,否则它的一切治理实践都将会因为缺少必要的信息依托而陷入失败的境地。

三、国家信息能力建构的路径选择

在当今时代,国家信息能力已经成为衡量一个国家综合实力的重要标准之一,它涵盖了信息的获取、处理、传播和利用等各个方面,对国家的发展具有至关重要的作用,关系到国家治理的成败得失。因此,加强国家信息能力建构理应成为国家治理现代化的题中应有之义。而国家要想建构起一个强大的信息能力,需要沿着特定的“后勤”路径、内部路径与外部路径展开自己的建构实践。

(一)“后勤”路径:以夯实国家信息能力的物质根基为核心

“后勤”可以被理解为国家为了实施其政策和维持统治所必需的物质和组织基础,包括但不限于物质资源、信息和通讯、组织结构、技术等。“后勤”是国家能力的物质基础,确保国家可以征收税款、动员资源、维护秩序、提供公共服务,它是国家能力得以实现的“幕后支持系统”,其强弱直接关系到国家能否有效贯彻其意志。实际上,国家并不能凭空生产自己的信息能力,其信息能力是在特定“后勤”支持下得以生产和强化的,“后勤”的强弱直接关系到国家信息能力的整体表现。因此,国家要想建构或增强自身的信息能力,首先需要加强“后勤”建构,夯实信息能力的物质根基。而这需要国家在包括但不限于以下三个方面有所作为。

第一,加强信息基础设施建设。信息基础设施是以实现信息要素的收集、汇聚、传输、存储、处理、开发、应用等为主要目标的系统设施,其要素十分广泛,既包括铁路、邮政、电话、通讯社、商品交易所等服务系统[26](p.60),也包括5G、物联网、工业互联网、卫星互联网、人工智能、云计算、区块链、数据中心和智能计算中心[27]等由新一代信息技术演化生成的基础设施,它们是建构国家信息能力的基石。一方面,信息基础设施能够拓宽国家的信息渠道,提高国家的社会信息接触面,降低国家收集和处理社会信息的成本;另一方面,信息基础设施能够加快信息流动,将社会的点滴变化快速“告知”国家,使国家准确了解社会局势变化,缓解国家信息稀缺问题。因此,国家需要通过资金、政策投入,不断优化信息基础设施的布局、结构、功能和系统集成,构建起现代化的信息基础设施体系,夯实国家信息能力的基础设施根基。

第二,加强信息制度保障。信息制度是一套指导信息收集、处理、传播、存储和利用的规则体系,包括信息法律、信息标准、信息组织机构等。信息制度为国家信息能力的建构提供了框架和基础。首先,信息法律能够为国家的信息收集与处理等活动提供法律框架,确保国家的信息能力在合法和规范的范围内施展。其次,信息标准通过制定统一的收集、传输、处理、存储信息的规范和标准流程,确保国家在面对千差万别的社会信息时,可以进行大规模的识别、统计、分析和计算,使社会事实得到系统化和标准化的描述。最后,诸如统计局、全国数据中心等专业信息组织机构可以为国家长期的信息收集与处理工作提供支持和保障,使国家对社会时刻保持动态化、持续性的“注视”。因此,国家要想建构强大的信息能力,就要不断完善自身的信息制度,为国家信息能力建构提供法律、标准、组织等多方面的保障。

第三,加强信息技术研发。信息技术是指用来处理、存储、检索、传递和展示各类信息的各种技术的总称,它涵盖了从基础硬件设备到复杂软件系统的广泛领域,包括但不限于计算机技术、通信技术、网络技术、数据库技术、人工智能、云计算、大数据分析等多个方面。作为一种将信息从社会中提取出来的工具,信息技术构成了支撑国家收集和处理社会信息的基础工具,能在最大限度上突破信息的在地性,提高社会事实的可测算性,使国家可以尽可能地消除治理中的“黑暗地带”[28](pp.146-165),清晰“看见”社会。技术是事物发展的核心动力之一,信息技术的先进程度直接关系到国家信息能力的强弱。因此,国家要通过政策激励、资金投入等手段,加强信息技术研发,支持关键技术创新,特别是要推动人工智能、大数据、云计算和物联网等前沿技术的发展,从而为提升国家信息能力提供强大的技术支持。

(二)内部路径:以破解国家官僚体系的信息问题为重点

“在国家能力的理论框架中,一个能力强大的国家必定是法律和政令(意即信息)在其官僚科层体系内部、上下级机构之间得到迅速和有效传递的国家。”[29]因此,建构或增强国家信息能力,除了需要从“后勤”维度夯实国家信息能力的物质根基之外,还需要从国家官僚体系内部出发,破解其由于“委托—代理”关系和分职制而产生的种种纵向和横向的信息难题。

第一,破解国家官僚体系内部的纵向信息难题。国家官僚体系是一种建立在“委托—代理”关系基础上的纵向治理体系,意即上级政府作为委托方,会授予下级政府在地方治理过程中一定的职责权限,这构成了一种自上而下的纵向权力安排。然而,这种纵向的治理体系虽然有助于明确双方的责任,确保上下级之间保持一致,但会导致上级政府与下级政府之间产生纵向的信息不对称问题,即上级政府作为委托人处在信息劣势的位置上,下级政府作为代理人却处于信息优势的地位。而这种不对称的信息结构则会进一步导致“逆向选择”与“道德风险”等信息问题的产生,即下级政府可能由于地方利益或个人私利而向上级政府选择性地传递信息,如瞒报、谎报、漏报、造假、夸大信息等,致使上级政府无法全面精准地获取下级治理的实际信息,国家因此难以对社会形成正确理解和有效干预。所以,建构或增强国家信息能力的紧迫任务之一便是破解国家官僚体系内部的纵向信息不对称问题,而这可以从两个方面寻找破局之道。一是从制度的视角出发,通过问责制与任期调控等手段,利用权力不对称克服信息不对称,矫正官僚体系内部出现的瞒报、谎报等错误行为。二是从技术的视角出发,一方面通过扁平化改革,压缩官僚体系内组织层级间的距离,减少国家上收和处理信息的中间环节;另一方面利用大数据、算法等先进信息技术,构建由中央垂管的信息系统和数据平台,直接汲取和处理地方信息,打破地方政府的信息垄断。

第二,破解国家官僚体系内部的横向信息难题。除了建立基于“委托—代理”关系的纵向治理体系之外,现代国家还普遍采用分职制来组织国家官僚体系,建立起承担不同职能的部门组织,这些部门组织各司其职,有助于提高国家治理的专业化水平。然而,分职制也容易导致各自为政,在国家官僚体系内部产生“信息孤岛”问题,即“各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象”[30]。国家信息能力强大的标志之一便是信息的互联互通,而“信息孤岛”问题会限制国家的信息能力建构或提升,导致国家治理水平低下。因此,破解“信息孤岛”难题以增强国家信息能力便成为必要。首先,要通过法律法规、领导重视协调等制度性手段,破除各职能部门间的利益壁垒,提升国家官僚体系的整体利益。其次,要通过完善相关法律法规、建立利益补偿机制、构建统一信息平台、制定信息标准体系等手段,积极构建和完善各职能部门间的信息共享机制。最后,要重点落实信息共享责任,在推进信息共享的过程中强化监管以确保共享责任的切实履行,同时,通过建立健全的督察与问责机制来推动信息的有序共享,从而实现相关人员责任的“无缝对接”,达到以责任联通促进信息联通的效果。

(三)外部路径:以加强国家非制度化的信息机制建设为要义

现代社会复杂而庞大,每时每刻都有巨量信息产生。然而,国家通过制度化的信息机制,如各类定期或专项统计调查、政府行政记录、政府报告制度等,“所能掌握的信息却只是其中可以被加工、编码和整理的部分,更多的社会信息还散落在个人和其他社会组织手中没有被国家掌握”[31],并且它们也难以通过制度化的信息机制被国家掌握。因此,为了能够掌握尽可能清晰的社会图景,在国家制度化的信息机制之外,还需要补充建立一些非制度化的信息机制,如公众自主信息反馈机制、社交媒体信息监测机制、第三方信息合作机制等,这些机制能够弥补国家制度化信息机制的不足,提供更为灵活多样的信息渠道,帮助国家更好地理解和应对复杂的社会经济状况。

第一,加强公众自主信息反馈机制建设。公众自主信息反馈是指公众在没有被强制要求的情况下,主动向政府机构、公共服务提供者或相关组织表达意见、建议、投诉或报告问题的行为,这一行为不仅是公众参与社会治理的重要途径,也是国家在制度化的信息收集和处理机制之外解决国家治理信息稀缺问题的重要方式,有助于强化国家的信息能力。对此,要利用现代信息技术平台,如官方网站、移动应用、社交媒体、热线电话、在线论坛等,建立多样化、便捷的反馈入口,确保公众能通过多种途径提交意见和建议;要设置专门团队负责监督和管理反馈系统,定期检查并维护各个反馈渠道,确保公众信息提交过程顺畅无阻,保证每一条意见都能被有效接收;要提供匿名反馈选项,消除公众对于个人信息泄露的顾虑,鼓励更真实、大胆的意见表达;要通过设立奖励机制、公开表扬积极贡献者等方式,激发公众参与信息反馈的积极性,同时,邀请公众参与,增加监督反馈处理过程的透明度。

第二,加强社交媒体信息监测机制建设。随着信息通信技术的发展,社交媒体超越传统媒体成为人类日常信息活动的中心,这为国家感知、理解社会提供了新的窗口。一方面,社交媒体每天都会产生海量的信息,包括文字、图片、视频、音频等多种形式,覆盖了个人生活、社会事件、政治动态等广泛主题,这种信息的多样性可以让国家了解到更为全面、多维的社会事实。另一方面,社交媒体的互动性鼓励公众直接参与到信息的创造和传播中,通过社交媒体,国家不仅可以直接倾听公众的声音,了解公众对国家政策、社会事件的即时反应和态度,还可以准确把握社会情绪和社会舆论的基本走向。社交媒体已然成为国家重要的信息来源之一,加强社交媒体信息监测机制建设成为必要。这有助于扩展国家收集和处理信息的宽度和深度,增进国家理解社会复杂性的能力。对此,要构建科学的社交媒体信息监测体系,完善监测机制;要开发和应用先进技术,利用人工智能、大数据分析、自然语言处理等技术,自动监测和识别社交媒体上的信息,并通过算法优化和机器学习持续提升识别精度,提取有价值的信息;要建立常态化的监测机制,实施全天候监测,确保国家能即时发现治理所需的信息资源。

第三,加强第三方信息合作机制建设。社会信息丰富多样,除了国家之外,其他社会组织(如私营部门、智库与研究机构、非政府组织等)也掌握着大量社会信息。例如,以腾讯、阿里巴巴、京东、字节跳动、滴滴等为代表的巨型互联网平台企业广泛掌握着个体的社交、消费、投资、出行等信息[32];智库与研究机构掌握着更为专业的社会知识;非政府组织聚焦特定社会问题,掌握着官方渠道之外的视角和社会信息。同时,像腾讯、阿里巴巴这类巨型互联网平台企业在大规模、大范围信息采集、传输和处理上具有强大的技术优势和人才优势,能够弥补国家制度化信息收集与处理的不足。因此,国家需要加强与这些第三方组织机构之间的信息合作,激活不同类型信息收集与处理之间的协同效应,这是国家提升自身信息能力、履行行政职能、应对治理挑战的必要举措。为此,国家与第三方组织机构之间要确立清晰的合作框架和规则,确保各方权益得到充分保障,减少合作过程中的摩擦和纠纷;要制定统一的信息交换标准,确保不同系统间的信息能够无缝对接,降低合作的技术门槛;要加强信任机制建设,增强合作双方的信任基础,确保长期稳定的合作关系。

四、国家信息能力建构的原则遵循

国家信息能力建构是一项复杂而重要的任务,旨在通过“后勤”、内部、外部等路径,提高国家的“视力”,增进国家理解复杂社会的能力,实现国家治理的现代化。在这一过程中,遵循一系列基本原则至关重要,如适度原则、安全原则、公开原则、向善原则等,这是确保国家信息能力得以正确建构和良善使用的重要标尺。

(一)适度原则:为国家的“视力”设限

信息能力对于国家治理的重要性不言而喻,强大的信息能力能够使国家掌握尽可能清晰的社会图景。然而,国家信息能力并非越强大越好,其建构或增强必须保持在一定限度之内。之所以如此,主要有如下三方面原因。其一,国家信息能力是将复杂社会事实转化为标准化信息的能力,但这种转化需要投入巨大成本,可能加重国家的负担。以中国的人口普查为例,2020年第七次全国人口普查,全国动员了700多万名普查员和普查指导员,加上各级普查办公室人员,动员的人力非常巨大。也正是因为投入巨大,所以国家才将人口普查的时间设置为十年一次。其二,国家信息能力的建构强化往往伴随着国家职能范围的不断扩张,但这却可能反过来削弱国家的整体能力。随着信息技术的发展,国家收集和处理社会信息的能力得到了前所未有的强化,但这同时意味着更多直接或间接、显性或隐性的社会风险进入“国家之眼”的视野之内,这会驱使国家主动扩展职能边界,消除治理的不确定性。然而,国家“看清”社会并不必然意味着国家就能治理好社会,反而是过于庞杂的国家职能会导致国家过度负载,而这“通常意味着较弱的国家能力”[33](pp.5-15)。其三,国家信息能力的过度强化可能会抑制社会自我发展的生命力,导致社会自治运作不振。国家的“视力”越是高清,社会在国家的眼中越是透明,国家权力便能毫无阻碍地渗透至社会的各个角落,社会完全淹没在国家之中。这将直接导致社会失去自我调整的能力,社会组织机能减退,社会结构的多元化不足,整个社会系统将难以构建起自主运转和发展的生态环境,社会系统最终将走向封闭,失去所有的生机与活力。所以,国家信息能力的建构或增强要坚持适度原则,它要求国家在治理目标与治理手段之间达到最佳的匹配程度,意即在使社会尽可能清晰化的同时,也要将实施该行为所带来的对自身以及社会的损害降到最低程度。

(二)安全原则:构筑国家信息安全的“防火墙”

国家信息能力的建构是一个将高度分散、性质各异的社会信息逐步上收至国家及其代理人手中的过程。在此过程中,国家及其代理人通过信息收集和处理,汇集了大量涉及国家安全、政府工作和公民隐私的信息,这些信息虽然帮助国家掌握了较为清晰的社会图景,但同时会使其面临各种信息安全风险的威胁:一是遭遇网络攻击,导致信息泄露;二是遭遇信息管理不善,导致信息被官僚行政人员或故意或无意地篡改、删除、销毁和泄露;三是遭遇灾害事故,导致国家存储的大量信息有可能遭永久性破坏而难以恢复。信息安全风险的凸显将会严重危及国家安全和公民权益,这要求国家在信息能力建构中从信息采集、存储到处理的每一个环节,都要实施严格的安全管理与技术防护,确保信息安全可控。就信息采集安全而言,要建立信息分类分级制度、信息采集安全合规管理规范以及信息采集的风险评估流程,明确信息采集规则和岗位责任,在信息采集过程中做到合规;就信息存储安全而言,要“通过数据加密、数据保险箱、终端DLP、存储DLP、云访问安全代理CASB、数据库审计等技术手段,实现数据以密文的状态存储,并按照分类分级的控制权限授权相应的人员解密使用,防止云服务商及第三方运维人员未经授权访问甚至泄露数据,构建事前身份认证、事中权限控制、事后操作审计的全流程安全体系”[34];就信息处理安全而言,要采用信息脱敏及数字水印追踪等技术手段,防止信息被非法下载、删除、篡改,全方面守护信息在不同应用场景中的安全边界。

(三)公开原则:让国家与社会互相“看见”对方

国家信息能力的增强在助力国家突破信息稀缺治理困境的同时,也使国家成了公共信息的最大拥有者。而随着国家掌握越来越多的公共信息,向社会公开披露涉及公共利益或公民关切的重大信息便成为必要,这是国家信息能力建构的应有之义,关系到国家、社会、公众各自的运行发展。其一,国家向社会公开信息有利于加强民主监督,防止权力腐败。在官僚制下,国家及其代理人存在着通过“制造‘公务秘密’以制造信息垄断的本能倾向”[35](p.21),而信息垄断通常带来权力垄断,绝对的权力垄断则会导致绝对的权力腐败。密尔(Mill)曾指出:“如果不允许公民了解政府是如何运作的,何以才能期望公民监督或鼓励政府?”[36](p.42)充足的信息是确保公民监督权力的重要前提,如果公民缺乏足够的信息,就难以监督权力行为,进而就会产生权力腐败。只有当权力运作的信息足够公开透明时,权力的行为才有可能变得更加谨慎,权力腐败发生的可能性才会降低。其二,国家向社会公开信息有利于促进社会经济发展。国家通过调查、上报、统计等途径所收集的各种信息,包括卫生、医药、教育、交通、能源、金融等,都蕴含着丰富的经济价值,在不违反法律法规和不影响国家安全的情况下开放这些信息数据,可以提高社会的创新效率和促进经济发展,为社会创造出更多的经济财富和就业机会。其三,国家向社会公开信息有利于为公众的日常生活提供便利,并帮助公众作出理性决策。例如,公开房价、物价指数、股市行情等信息,能够帮助公众作出更为理性的投资和消费选择,规避风险;公开空气质量、水质监测、食品安全等信息,能够帮助公众了解生活环境状况,从而采取必要的防护措施。国家信息能力的增强旨在提升国家治理效能,进而实现社会和个人的自由发展,这要求国家在汲取社会信息的同时,也要最大限度地保证社会和公众的知情权,否则便会背离国家信息能力建构的初衷。

(四)向善原则:为国家的理想主义狂想“降温”

国家信息能力建构在本质上是提高国家强度的过程。国家利用特定的组织技术和物理技术开展广泛的信息收集活动,能够最大限度地透视社会,弱化社会的模糊性,提高国家治理的精确性。然而,在智能技术革命的背景下,信息能力的增强却可能激发国家的理想主义狂想,致使国家信息能力的建构和施展背离善的初衷与目的。具体而言,为了实现全权统治的理想,国家很可能会利用强大的信息能力来对人的一切生产和生活进行全面监控。例如,据2013年震惊全球的“棱镜门”事件所曝光的事实,美国政府利用其强大的国家信息能力去监控美国公民甚至其他国家公民的通信内容和元数据,包括电子邮件、即时消息、视频、照片、存储数据、语音聊天、文件传输、视频会议、登录时间和社交网络资料等。以信息能力为支撑的社会监控是确保社会稳定和国家安全的必要手段之一,但如果缺乏必要的监督和制衡,监控就可能成为具有特殊利益的国家恣意妄为的工具。即利用强大的信息能力,诸如美国等国家可以随时将公众置于严密的监控网络之中,公众被视作可以任意操纵的“物”,“在显微镜或其他各种外观的或透视的探测仪器下,被观察、被研究、被注入药物、被发现软弱和缺陷,甚至被制造其软弱和缺陷”[37]。强大的信息能力赋予了国家无与伦比的“视力”,使国家可以把社会的一切尽收眼底,但国家在建构和施展信息能力时必须严格遵循向善原则,即国家信息能力的建构和施展要以推动自由、民主、公正、法治为目的,而不是以监控操纵公众为目的。

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